张昕竹:推进三网融合需先解决“改革领导力”

2015-06-24 20:06 来源:通信信息报
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  7月16日出版的今年第14期《求是》杂志,发表了温家宝总理的重要文章《关于科技工作的几个问题》。文章指出,推进三网融合,“这是党中央、国务院作出的重大战略部署,体制问题是影响战略性新兴产业发展的一大障碍”。

  日前,针对三网融合何时全国推广的问题,三网融合专家、中国工程院副院长邬贺铨表示,“还需要等待政策的发令枪”。目前是否意味着发令枪即将响起?何为三网融合破局关键?为此,记者采访了中国社会科学院规制与竞争研究中心主任张昕竹先生。

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  记者:总理在文章中关于推进三网融合的阐述传递出哪些信号?

  张昕竹:首先传递出的信息是,中央高度重视三网融合问题,不仅把推动三网融合视为培育一个重要的新兴产业,更重要的是从转变增长方式这一重要战略任务的角度来看三网融合,其重要性不言而喻,其战略意义毋庸置疑。但另一方面,也道出了三网融合面临的重要挑战或问题,包括文中提到的技术问题和实施问题等,但我认为最重要的还是管理体制问题。

  长期以来,无论是电信还是广电,都是政府高度管制下的产业。当然,电信和广电市场化改革的进程是有差异的。电信行业很早就打破垄断引入竞争,而广电行业即使不考虑出于意识层面的社会性监管,政府的管制程度也更高,市场的垄断程度也更强。但是三网融合目前面临高度政府管制的体制基础,这是我国三网融合的基本制度环境,由此决定了推进三网融合首先需要解决管理体制问题。

  三网融合进程缓慢的事实表明,进一步推进三网融合需要首先解决顶层设计问题,不解决顶端设计问题,单靠局部改革或者局部推进,难以解决当前制约三网融合全局发展的矛盾。

  我个人认为,目前推进三网融合需要解决的首要的顶层设计问题是改革领导力问题。改革最大阻力来自于部门利益的制约,所以需要一个像过去国务院体改办这类的部门利益相对中性的机构来主导改革,推动改革,在改革步入深水区,部门利益更加突出的情况下尤其如此。但非常遗憾的是,这样的改革机构目前已不复存在,在改革领导力缺乏的情况下,包括三网融合在内的重大改革进展缓慢。

  目前来看,对于三网融合领导力这样的顶层设计问题,通过成立一个体改办那样的经常性机构暂时可能难以办到,因此需要成立类似于国务院推进三网融合领导小组这样的机构,从而在体制上保证推动三网融合的领导力。

  融合监管是最合理的制度安排

  记者:我国的三网融合是否需要或者必须步入融合监管?是否存在其他解决办法?

  张昕竹:首先必须明确,解决改革领导力问题之后,另一个需要解决的顶层设计问题就是监管机构问题。我认为从技术理性的角度和世界经验看,设立统一融合的监管机构是实现三网融合最合理的制度安排,这点在业界有共识。

  过去,由于技术的不同,电信监管和广电监管有很大的不同,所以条条管理是相对合理的。但三网融合以后,至少从经济监管看,由于技术层面、业务层面甚至网络层面的融合,再按照电信和广电来划分管制范围已经没有任何意义。即使从出于意识形态角度的社会监管角度看,在三网融合的今天,电信的内容监管与广电的内容监管不存在任何差异。

  更重要是,成立融合性的监管机构,可解决电信和广电部门各自为政,过于考虑部门利益的问题,从而促进电信和广电的交叉进入,促进技术、业务、网络的全面融合。

  既然大家对建立融合监管机构有高度共识,为什么这一制度设计依然难以实现呢?虽然有观点认为,这里有意识形态方面的原因,但我认为其根本原因还是部门利益问题,是改革的顶层设计出了问题,是改革领导力乏力的问题,所以为了实现融合监管机构,需要首先解决三网融合的领导力问题,必须通过建立类似国务院三网融合领导小组这样的机构,来主导三网融合的管理体制改革。换句话说,推进三网融合的领导力问题解决了,建立融合的监管机构就不是什么难以逾越的障碍了。

  三网融合的“三大”借鉴意义

  记者:三网融合作为战略性新兴产业的一个细分行业,若能取得突破,这对其他或相关领域将有哪些借鉴意义?

  张昕竹:我觉得切实解决三网融合推进过程中出现的一些问题,对于解决其他相关领域的问题有以下借鉴意义:首先是体制问题的解决。和三网融合一样,发展其他战略性新兴产业也面临着这样或那样的体制问题,尽管解决问题的具体方法可有所不同,但我觉得最主要一点就是要解决顶层设计问题。我相信通过顶端设计来解决三网融合面临的重大体制问题的思路,对与解决其他新兴产业发展面临的体制问题具有重要借鉴意义。

  其次是合理划定政府和市场的边界。尽管不同新兴行业面临的起点不一样,尤其是制度环境不一样,但是都面临如何划定政府和市场的边界。很显然,发展新兴产业离不开政府,不管是作为制度的供给者推动管理体制改革,还是在存在市场缺陷时对市场实施监管,或者是通过制定具体的政策来扶持,但同时政府必须牢记的是,必须发挥市场在配置资源中的基础性作用,包括技术、业务、组织和体制的创新。尤其需要强调的是,如同三网融合领域一样,在很多领域,我们面临的是一个高度政府管制的体制起点,因此政府面临的一个重要任务是深化市场化改革,需要进一步打破垄断引入竞争,与此同时进一步转变政府职能,更合理地划定政府和市场的边界。

  最后是通过三网融合促进增长方式转变。转变增长方式已经谈了多年,在日益严峻的资源和环境约束下,如今已经变成刻不容缓的任务。但转变增长方式并非易事,否则也不会一直喊了这么多年仍然难以实现。这里涉及的问题很多,比如有政府转变职能的问题,但有一个问题值得关注,那就是转变增长方式缺少着力点,而培育新兴产业恰好可以看成是具体的着力点。所以通过三网融合促进增长方式转变,对如何通过培育其他新兴产业促进增长方式转变有借鉴意义。

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